MPA資訊：大都市區(qū)政府合作的國(guó)際比較及借鑒

      我國(guó)目前已形成長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀等大都市區(qū)。但大都市區(qū)的管理往往被分割在不同層次、不同規(guī)模的行政區(qū)域之中，如何突破行政壁壘和地方利益等各種客觀性的障礙，推動(dòng)大都市區(qū)政府間的有效合作，將是我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中亟需研究解決的重要課題之一。本報(bào)告利用OECD（經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織）有關(guān)大都市區(qū)的調(diào)查數(shù)據(jù)，對(duì)國(guó)際上260余個(gè)大都市區(qū)政府合作的實(shí)踐進(jìn)行了比較，以為我國(guó)探尋適合中國(guó)國(guó)情的大都市區(qū)政府合作機(jī)制提供借鑒和參考。

大都市區(qū)政府合作的主要模式

由于各個(gè)國(guó)家政治體制、政策環(huán)境、文化背景等諸多因素的不同，大都市區(qū)政府合作的形式多種多樣，即使在同一個(gè)國(guó)家也存在多種形式。根據(jù)合作形式和協(xié)調(diào)機(jī)制的不同，本文歸納出實(shí)踐中存在兩種基礎(chǔ)合作模式以及圍繞這兩種基礎(chǔ)模式形成的衍生模式。

一種基礎(chǔ)合作模式是地方政府之間完全的非正式合作。通常是針對(duì)某一領(lǐng)域的問(wèn)題，各地方通過(guò)磋商論壇、市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議等形式，基于某種共識(shí)或者共同利益形成的合作協(xié)議、合作合同等，有些合作協(xié)議甚至沒(méi)有法律約束力（通常是層級(jí)比較低的合作協(xié)議），但由于在簽訂之前經(jīng)過(guò)了各方利益主體充分的談判磋商，在實(shí)踐中還是被廣泛使用。這種合作形式的組織相對(duì)松散，對(duì)合作各方的約束力較弱，談判成本相對(duì)較高，對(duì)一些跨區(qū)域問(wèn)題的協(xié)調(diào)作用也非常有限。

另一種基礎(chǔ)模式是以大都市區(qū)為基礎(chǔ)設(shè)立更高層級(jí)的地方政府。這種合作形式在協(xié)調(diào)能力、跨區(qū)域公共事務(wù)的治理方面有明顯提高。但由于涉及到行政區(qū)的合并、政府職能的調(diào)整，在實(shí)踐中具有較高的操作難度，尤其是實(shí)行地方自治的聯(lián)邦制國(guó)家很難推行。因此，應(yīng)用該種合作模式的地區(qū)相對(duì)較少，目前法國(guó)和部分國(guó)家的首都地區(qū)更多采用了這種形式。

以上述兩種合作模式為基礎(chǔ)，各國(guó)基于本國(guó)體制、文化、法律制度等不同因素，還形成了一些交叉融合的衍生模式，比如有的大都市區(qū)政府合作僅在交通、規(guī)劃領(lǐng)域，是由超越各行政區(qū)的具有法定管轄權(quán)限的政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，其他領(lǐng)域的政府合作則采用地方政府之間的非正式合作模式。還有經(jīng)各地方政府共同設(shè)立有限權(quán)力的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)者由各地方政府選舉而成，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)處理本區(qū)域的公共事務(wù)和問(wèn)題。

首都大都市區(qū)地方合作模式的國(guó)際比較

首都大都市區(qū)作為國(guó)家特殊的區(qū)域，地方政府合作的模式具有一定特殊性：一是多數(shù)首都都市區(qū)建立了促進(jìn)地方合作的常設(shè)實(shí)體機(jī)構(gòu)。在本文所比較的22個(gè)國(guó)家的首都大都市區(qū)中，除了美國(guó)、意大利、西班牙、智利四個(gè)國(guó)家之外，其他國(guó)家的首都大都市區(qū)均有相應(yīng)的實(shí)體機(jī)構(gòu)。像英國(guó)國(guó)內(nèi)大都市區(qū)合作都是非正式合作模式，但倫敦大都市區(qū)屬于例外，設(shè)立了大倫敦區(qū)管理局。二是首都都市區(qū)地方政府的合作多數(shù)建立了高級(jí)別的法律保障機(jī)制。在上述18個(gè)設(shè)立實(shí)體協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的大都市區(qū)中，除了日本、瑞士、瑞典、波蘭等國(guó)家之外的12個(gè)首都大都市區(qū)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在法律上享有明確的管理權(quán)限，通常管理的權(quán)限和范圍都要高于本國(guó)其他大都市區(qū)的治理機(jī)構(gòu)。

都市區(qū)地方合作模式的演變趨勢(shì)

由于地方政府的橫向合作涉及到不同的利益相關(guān)者，如何建立有效的協(xié)調(diào)機(jī)制實(shí)現(xiàn)政府間有效的合作，無(wú)論政治決策者，還是專家學(xué)者至今都無(wú)法給出定論，各國(guó)基本上都處在探索階段。合作模式由最初傳統(tǒng)區(qū)域主義所倡導(dǎo)的“集權(quán)式”，建立“大城市政府”，再到新區(qū)域主義所倡導(dǎo)的“網(wǎng)絡(luò)式”多中心合作，各種形式在各國(guó)不同的都市區(qū)都有相應(yīng)的案例。從演變的總體趨勢(shì)上來(lái)看，需要重點(diǎn)關(guān)注兩個(gè)方面：

建立實(shí)體機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)地方合作已成為多數(shù)大都市區(qū)的選擇

在本報(bào)告所比較的261個(gè)大都市區(qū)中，建立實(shí)體協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的有178個(gè)，所占比重為68%；其中有54個(gè)大都市區(qū)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)享有一定的法律授權(quán)，主要是法國(guó)、德國(guó)、韓國(guó)、荷蘭等國(guó)家。多數(shù)國(guó)家大都市區(qū)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是公共組織或者政府提供部分財(cái)政預(yù)算的準(zhǔn)公共組織，負(fù)責(zé)本都市區(qū)內(nèi)部各地方政府的利益協(xié)調(diào)、公共問(wèn)題的協(xié)商和政策的溝通，地方政府之間的合作多采用非正式的合作形式（見圖1） 。

從各國(guó)大都市區(qū)設(shè)立協(xié)調(diào)實(shí)體機(jī)構(gòu)的時(shí)間來(lái)看，主要集中在兩個(gè)時(shí)期：一是上世紀(jì)70年代左右，英美等先行工業(yè)化國(guó)家，城市化率已接近80%，城市規(guī)模擴(kuò)張所導(dǎo)致跨區(qū)域公共事務(wù)增加。在此背景下，為了加強(qiáng)公共事務(wù)的管理，更好地協(xié)調(diào)地方政府在地域和社會(huì)管理中的功能劃分，以英美等國(guó)家為主的大都市區(qū)紛紛設(shè)立了相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。二是上世紀(jì)末本世紀(jì)初，又出現(xiàn)了第二次設(shè)立大都市區(qū)協(xié)調(diào)實(shí)體機(jī)構(gòu)的高峰。主要原因還是城市規(guī)模的擴(kuò)張，導(dǎo)致人口膨脹、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)無(wú)序蔓延等，由此又產(chǎn)生了土地資源的低效利用、交通擁堵、環(huán)境惡化等問(wèn)題。都市區(qū)內(nèi)部地方政府合作的問(wèn)題越來(lái)越引起各國(guó)政府的重視。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，設(shè)立協(xié)調(diào)實(shí)體機(jī)構(gòu)的大都市區(qū)中超過(guò)一半是在此期間設(shè)立的。

區(qū)域發(fā)展、空間規(guī)劃、交通是大都市區(qū)地方政府合作的三大核心領(lǐng)域

對(duì)比不同時(shí)期成立的大都市區(qū)地方政府合作的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的職能，可以看出這些協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍正在不斷地調(diào)整和拓寬。早期主要是不同地區(qū)之間政策性的溝通，供水、污水、廢物處理等地方政府承擔(dān)的主要基本公共服務(wù)方面的協(xié)調(diào)，地方政府之間的合作協(xié)議更多集中在一些市政設(shè)施的跨區(qū)域銜接。

隨著城市的擴(kuò)張，人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的空間調(diào)整，地方政府之間合作的領(lǐng)域逐步拓寬到區(qū)域發(fā)展、交通、空間規(guī)劃、能源、教育、旅游等多個(gè)領(lǐng)域。但OECD有關(guān)大都市區(qū)地方政府合作領(lǐng)域的調(diào)查數(shù)據(jù)表明，協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)所負(fù)責(zé)的核心領(lǐng)域集中在區(qū)域發(fā)展、規(guī)劃和環(huán)境三個(gè)方面。

在本報(bào)告所比較的178個(gè)設(shè)有合作協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的大都市區(qū)中，超過(guò)80%的比例擁有區(qū)域發(fā)展的職能，主要包括重大項(xiàng)目引進(jìn)前的政策磋商（主要是環(huán)評(píng)、土地方面），對(duì)本地區(qū)特定產(chǎn)業(yè)的扶持、勞動(dòng)力市場(chǎng)的結(jié)構(gòu)調(diào)整、就業(yè)培訓(xùn)等。其次是交通和空間規(guī)劃的職能，所占比例為70%左右（見圖2） 。盡管后兩項(xiàng)職能的比例沒(méi)有前一項(xiàng)高，但多數(shù)大都市區(qū)在法律層面將這兩方面的管轄權(quán)授予了相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，即協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)享有對(duì)整個(gè)地區(qū)規(guī)劃和交通的統(tǒng)一決策權(quán)和管理權(quán)。

都市區(qū)的結(jié)構(gòu)類型是影響地方合作模式選擇的重要因素

影響都市區(qū)地方合作模式選擇的因素除了本國(guó)的行政體制之外，還受到多種因素的影響，如一國(guó)的規(guī)劃體制、地方政府的職能、稅收體制、人口規(guī)模、所包含的地方政府的數(shù)量、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等。通過(guò)對(duì)可獲得數(shù)據(jù)的180余個(gè)大都市區(qū)進(jìn)行比較發(fā)現(xiàn)，除體制因素之外，都市區(qū)的空間結(jié)構(gòu)類型是影響地方合作模式選擇的重要因素。

都市區(qū)（包括城市群在內(nèi)）的空間結(jié)構(gòu)一般分為單中心或者多中心兩種類型。對(duì)于單中心或者是核心城市首位度較高的大都市區(qū)更傾向于選擇制度性的正式合作，即建立地方合作的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，并有一定的法律權(quán)限，是整個(gè)地區(qū)重要的管理者。有些地區(qū)還將其作為更高層級(jí)的地方政府，享有城市管理的職能，如法國(guó)的里昂都市區(qū)、德國(guó)的法蘭克福大都市區(qū)等。相比之下，多中心、核心城市首位度不高的大都市區(qū)，尤其是所含地方政府?dāng)?shù)量較多的都市區(qū)更傾向于采用非正式的合作，通過(guò)雙邊或多邊的合作協(xié)議實(shí)現(xiàn)對(duì)公共事務(wù)的治理和區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展，如德國(guó)的漢堡大都市區(qū)、日本的札幌都市區(qū)等。這些合作協(xié)議多數(shù)是受法律保護(hù)，具有一定法律約束力的。

對(duì)我國(guó)的啟示與政策建議

地方合作成功的關(guān)鍵在于形成利益共識(shí)。正如上文所述，大都市區(qū)地方政府合作模式多種多樣，并不存在普遍適用的模式。每種模式都是利弊共存，既有成功的典范，也有不成功的案例。因此，地方合作的關(guān)鍵在于合作的各個(gè)地方政府和居民能夠從合作中獲得可見的利益。即使通過(guò)法律制度的強(qiáng)硬規(guī)劃和安排，如果缺乏利益相關(guān)者的認(rèn)同，地方合作也難以推進(jìn)，只能停留在沒(méi)有實(shí)效的合作承諾上。

地方合作應(yīng)首先建立平等公開透明的溝通機(jī)制。推動(dòng)地方合作的目的在于實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)的合理分工和功能定位，既能夠?qū)崿F(xiàn)資源要素的優(yōu)化配置，又能夠有效解決環(huán)境、社會(huì)問(wèn)題。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，這一目標(biāo)并不容易做到，尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距較大的地方政府之間的合作。因此，在合作過(guò)程中首先要建立平等公開透明的溝通機(jī)制，使各個(gè)地區(qū)對(duì)其在整個(gè)區(qū)域內(nèi)的功能定位能夠達(dá)成共識(shí)，這樣才有利于合作的深化。同時(shí)，公開透明的機(jī)制也有利于約束規(guī)范各方的行為。

地方合作應(yīng)重視發(fā)揮協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的作用。從各國(guó)都市區(qū)地方合作的演變趨勢(shì)來(lái)看，設(shè)立超越地方利益、相對(duì)獨(dú)立或者層級(jí)較高的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)已成為多數(shù)國(guó)家的優(yōu)先選擇。即使在那些沒(méi)有設(shè)立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的都市區(qū)，一些關(guān)鍵領(lǐng)域的合作也需依托地方政府認(rèn)同的非政府組織或政府部門來(lái)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)，如美國(guó)一些大都市區(qū)的規(guī)劃都是通過(guò)聯(lián)邦政府、州政府和地方政府共同認(rèn)可的區(qū)域規(guī)劃協(xié)會(huì)制定。建立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)可以利用其更高的社會(huì)認(rèn)同度或者更高的法律地位降低協(xié)調(diào)的成本，增強(qiáng)合作的執(zhí)行力，也有利于形成穩(wěn)定、制度性的合作機(jī)制。

地方合作中要把握好政府作用的邊界。從上文的國(guó)際比較來(lái)看，促進(jìn)區(qū)域發(fā)展是地方合作的重要領(lǐng)域，也是相關(guān)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的重要職責(zé)，但是這并不意味著政府可以替代市場(chǎng)。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，地方合作的領(lǐng)域更多集中在那些具有顯著空間外溢性的公共事務(wù)和公共服務(wù)的供給。政府合作的目的在于從區(qū)域整體利益的角度，在各方共識(shí)的基礎(chǔ)上，創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境，引領(lǐng)各地方的發(fā)展，形成整體的區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力。

地方政府合作要重視發(fā)揮法律的作用。無(wú)論是采取何種合作模式，合作協(xié)議或者合作共識(shí)的執(zhí)行一般都需要建立在相應(yīng)的法律基礎(chǔ)之上，這是國(guó)際上大都市區(qū)地方合作的普遍原則。其原因在于：一是通過(guò)法律制度可以確保合作的有效執(zhí)行，如德國(guó)的空間規(guī)劃是通過(guò)部長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議來(lái)協(xié)調(diào)，盡管會(huì)議機(jī)制是政府間的非正式合作，但其憲法規(guī)定如果沒(méi)有達(dá)成共識(shí)，各地區(qū)就不能實(shí)施任何政策或者戰(zhàn)略；二是通過(guò)相關(guān)的法律制度，自上而下的推動(dòng)區(qū)域合作，可以使其比較規(guī)范和程序化，使得合作能夠比較穩(wěn)定，有效減少地方政府單方面違約的行為，有效降低合作過(guò)程中的協(xié)調(diào)成本和交易成本，如在美國(guó)所有需要合作的州，需要按照一定的法律程序，依據(jù)聯(lián)邦憲法中“信任與尊重”的原則，簽訂具有約束力的雙邊或多邊法律協(xié)定或行政協(xié)議，該合作協(xié)議受美國(guó)法律保護(hù)，具有法律效力，由此各州之間可以據(jù)此形成一種正式而穩(wěn)定的合作機(jī)制。

綜上所述，地方合作能否順利有效地推進(jìn)，關(guān)鍵是要正確把握好三個(gè)層面的問(wèn)題：一是地方合作與地方競(jìng)爭(zhēng)。二者并非非此即彼的關(guān)系，加強(qiáng)地方合作的同時(shí)不能忽視建立在公平競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則基礎(chǔ)上的地方競(jìng)爭(zhēng)。二是聯(lián)邦（中央）政府權(quán)威性與地方政府權(quán)力獨(dú)立性。地方政府合作更多是要解決跨區(qū)域的公共事務(wù)，協(xié)調(diào)的過(guò)程中要借助聯(lián)邦（中央）政府的權(quán)威性，但要確保地方政府對(duì)本行政區(qū)內(nèi)的獨(dú)立管轄權(quán)。三是地方合作的激勵(lì)和約束。多數(shù)國(guó)家在鼓勵(lì)地方開展合作的同時(shí)，對(duì)地方合作的原則、權(quán)限、領(lǐng)域都要加以法律規(guī)范和約束，不僅要高度限制其在政治領(lǐng)域的聯(lián)盟，也要防止形成新的區(qū)域性經(jīng)濟(jì)壟斷而影響整個(gè)國(guó)家的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序。